PPP又稱PPP（Public-Private-Partnership的縮寫）模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。



與BOT相比，PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。

一、PPP政策

自2013年以來，PPP相關(guān)政策密集出臺(tái)：

鼓勵(lì)——2014年11月

國(guó)務(wù)院發(fā)文《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)；創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。



指導(dǎo)——2014年12月

國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生。國(guó)家發(fā)展改革委投資司委托中咨公司研究中心起草《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》，用于規(guī)范和引導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目合同編寫工作的專業(yè)指南。



金融支持——2015年3月

2015年3月，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，提出靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進(jìn)建立多元化、可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制。



規(guī)范——2015年4月

2015年4月，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)財(cái)政部、中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部、中華人民共和國(guó)水利部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)文《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（第25號(hào)令），鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，引導(dǎo)規(guī)范PPP的開展。



叫停——2016年9月

2016年9月，財(cái)務(wù)部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知（財(cái)金〔2016〕92號(hào)），旨在糾正當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的走偏、變異問題，推動(dòng)PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源。

92號(hào)文統(tǒng)一了新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，明確不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫(kù)。

92號(hào)文的發(fā)布，讓PPP項(xiàng)目在5年間（2016-2021年）被大量叫停，其中，管理庫(kù)清庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)609個(gè)，涉及投資額6114.39億元；儲(chǔ)備清單清庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)1798個(gè)，涉及總投資額1.78萬億元（第三方機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，具體以財(cái)政部為準(zhǔn)）。



財(cái)務(wù)防范——2018年3月

財(cái)務(wù)部發(fā)布《規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》，通知旨在規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務(wù)管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。



清理整頓——2018年4月

財(cái)務(wù)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓。



實(shí)施規(guī)范——2019年3月

財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金（2019）10號(hào)文”），它作為財(cái)金[2018]54號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》的配套文件，特別針對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中存在的超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等突出問題，旨在嚴(yán)格規(guī)范PPP項(xiàng)目帶來的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步厘清政府與社會(huì)資本的合作模式，規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。

財(cái)金（2019）10號(hào)文明確了項(xiàng)目原則上合作期限不低于10年，消除了實(shí)務(wù)操作中存在關(guān)于合作期限的爭(zhēng)議，并在規(guī)范操作的PPP項(xiàng)目要求下再次強(qiáng)調(diào)了按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論程序。



項(xiàng)目績(jī)效管理——2020年3月

2020年3月16日，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》，該操作指引明確適用于政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)等所有PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是編制PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)的責(zé)任主體，相關(guān)材料需報(bào)項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門、財(cái)政部門審核。PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)符合smart系統(tǒng)，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)。



政策回暖——2022年11月

財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119號(hào)），除了重申以往政策要求，針對(duì)近年P(guān)PP領(lǐng)域出現(xiàn)的新的涉嫌違規(guī)問題，又明確了管理要求，堵上了漏洞，更有利于我國(guó)PPP高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。



二、PPP模式優(yōu)勢(shì)

政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過"使用者付費(fèi)"及必要的"政府付費(fèi)"獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。



1.PPP模式可以實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)物有所值：PPP項(xiàng)目依靠利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系，可以有效降低項(xiàng)目的整體成本。

2.PPP模式的效率優(yōu)勢(shì)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效率上，還體現(xiàn)在時(shí)間效率上：傳統(tǒng)模式下，項(xiàng)目完工的超時(shí)程度受項(xiàng)目大小影響較為嚴(yán)重，項(xiàng)目越大，工程進(jìn)度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目大小對(duì)工程進(jìn)度的顯著影響。

3.PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資資金來源：PPP模式下，項(xiàng)目融資更多地由私營(yíng)機(jī)構(gòu)完成，從而緩解了公共部門增加預(yù)算、擴(kuò)張債務(wù)的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財(cái)政緊縮，或信用降低而無法進(jìn)行大規(guī)模融資時(shí)，PPP模式可以為政府提供表外融資。

4.PPP模式可提高公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性：一方面，由于政府將部分項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目超預(yù)算、延期或在運(yùn)營(yíng)中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財(cái)政負(fù)債增加的風(fēng)險(xiǎn)被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項(xiàng)目融資在整個(gè)項(xiàng)目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個(gè)項(xiàng)目生命周期。

5.PPP模式可使基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善：一方面，參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)機(jī)構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)在特定的績(jī)效考核機(jī)制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面，PPP模式下，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的收入和項(xiàng)目質(zhì)量掛鉤。

三、PPP模式項(xiàng)目實(shí)踐

自貢市富榮產(chǎn)城融合帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目C、D段工程位于四川省自貢市，起于成佳航空產(chǎn)業(yè)園區(qū)，終于東環(huán)線交叉口，道路等級(jí)為城市主干路，路線全長(zhǎng)24.6公里，總投資約85.55億元。



本項(xiàng)目屬于道路提升改造工程，提升改造后道路性質(zhì)由通過性交通為主的公路轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)城市 功能地塊和連接產(chǎn)業(yè)走廊的城市主干路。道路紅線寬度為97米，主要建設(shè)內(nèi)容包含道路工程、橋梁工程、生態(tài)修復(fù)、綜合管廊等，其中道路 100萬㎡ 、跨線橋梁5座、人行地下通道30座、排水管網(wǎng)100km、分離式立體交叉11座、全互通立體交叉2座、綜合管廊11km、公交車站60 座、驛站廁所30座、騎游綠道50km、生態(tài)修復(fù)220萬㎡。

項(xiàng)目BIM應(yīng)用由自貢市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和廣州君和信息技術(shù)有限公司共同參與。

本項(xiàng)目采用ppp模式，屬于舊城區(qū)道路改擴(kuò)建項(xiàng)目，由于社會(huì)環(huán)境、周邊交通環(huán)境、相鄰項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序的綜合影響，存在較多敏感時(shí)點(diǎn)、部位，協(xié)調(diào)溝通難度大，BIM攻克此類問題為類似工程積累經(jīng)驗(yàn)，具有指導(dǎo)性。

項(xiàng)目詳情：自貢市富榮產(chǎn)城融合帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目